Inalienabilitatea proprietăţii publice a statului în jurisprudenţa Curţii Constituţionale
de Simina Tănăsescu

Prof. univ. dr., jud. SIMINA TĂNĂSESCU^[1]

Curtea Constituţională a României

În versiunea gratuită textul este afişat parţial. Pentru textul integral alegeţi un abonament Lege6 care permite vizualizarea completă a documentului.

L’INALIÉNABILITÉ DES BIENS PUBLICS DE L’ÉTAT DANS LA JURISPRUDENCE DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE

RÉSUMÉ

L’inaliénabilité des biens publics de l’État signifie qu’ils sont retirés du circuit civil et que le titulaire du droit ne peut pas en disposer par des instruments juridiques de droit civil. Cela n’empêche pas l’aliénation de ces biens par des instruments juridiques de droit public. Par conséquent, la réglementation infra-constitutionnelle en Roumanie permet le transfert de biens intra-domaine (du domaine public de l’État au domaine public des unités administratives-territoriales) ou inter-domaines (du domaine public au domaine privé de l’État) par des actes de droit public, à savoir des actes administratifs, soumis au contrôle des juridictions administratives, ou, à titre exceptionnel, par des lois soumises uniquement au contrôle de constitutionnalité de la Cour constitutionnelle. Validée dans le passé par la Cour constitutionnelle, mais seulement pour certains types de transferts, l’exception a commencé à être utilisée de plus en plus souvent par le Parlement, qui a fini par la transformer de manière à permettre la violation du principe même d’inaliénabilité, en transférant des biens du domaine public de l’État directement dans le domaine privé d’autres sujets de droit.

Mots-clés: transfert de biens intra-domaine; transfert de biens inter-domaine; inaliénabilité; actes administratifs.

INALIENABILITY OF STATE PUBLIC PROPERTY IN THE JURISPRUDENCE OF THE CONSTITUTIONAL COURT

ABSTRACT

The inalienability of public State property means that it is removed from the civil circuit and cannot be disposed of by the holder of the right under civil law. This does not preclude the alienation of such property through public law instruments. As a result, infra-constitutional legislation in Romania allows the transfer of property within a domain (from the State’s public domain to the public domain of administrative-territorial units) or between domains (from the public domain to the State’s private domain) by means of public law acts, i.e. administrative acts, subject to review by the administrative courts, or, exceptionally, by laws subject only to constitutional review by the Constitutional Court. Validated in the past by the Constitutional Court, but only for certain types of transfer, this last exception began to be used more and more frequently by Parliament, which eventually transformed it in such a way as to allow the violation of the very principle of inalienability, by transferring property from the public property of the State directly into the private property of other subjects of law.

Keywords: transfer of property within a domain; transfer of property between domains; inalienability; administrative acts.

Consideraţii introductive

Constituţia României reglementează dreptul de proprietate atât din perspectiva a ceea ce constituie regula în materie, anume proprietatea privată, cât şi din perspectiva a ceea ce constituie excepţia de la regulă, anume proprietatea publică. Astfel, art. 136 din Constituţie arată în primul său alineat că proprietatea este publică sau privată şi în ultimul alineat că proprietatea privată este inviolabilă în condiţiile legii. Art. 44 din Constituţie asigură egală ocrotire proprietăţii private indiferent de titularul acesteia, dar lasă la latitudinea legiuitorului conţinutul şi limitele acestui drept. În schimb, art. 136 din Constituţie enumeră limitativ, în alin. (2), titularii dreptului de proprietate publică, anume statul şi unităţile administrativ-teritoriale, şi precizează neexhaustiv în alin. (3) bunurile care pot face obiect exclusiv al proprietăţii publice, respectiv „[b]ogăţiile de interes public al subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică”. Prin urmare, proprietatea publică se caracterizează, pe de o parte, prin sfera restrânsă a titularilor săi – doar statul şi unităţile administrativ-teritoriale –, iar, pe de altă parte, prin destinaţia specifică a bunurilor care pot face obiectul său, anume satisfacerea unui interes public, indiferent că această menire rezultă din însăşi natura bunului sau din declaraţia legii^[2].

În versiunea gratuită textul este afişat parţial. Pentru textul integral alegeţi un abonament Lege6 care permite vizualizarea completă a documentului.

În aplicarea acestor prevederi constituţionale a fost adoptată Legea nr. 213/1998privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia^[3]. Art. 1 din această lege organică relua cele două caracteristici esenţiale ale proprietăţii publice atunci când arăta că „[d]reptul de proprietate publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public”, stabilind şi ea, pe lângă cele două categorii de titulari, faptul că bunurile care pot face obiect al proprietăţii publice trebuie să aibă ca menire satisfacerea unui interes sau a unui uz public, indiferent că acest scop rezultă din însăşi natura bunului ori din prevederile unei legi. Art. 3 din aceeaşi lege organică definea şi noţiunea de „domeniu public”, arătând că el era „alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege”. Art. 4 din Lege preciza că „[d]omeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri aflate în proprietatea lor şi care nu fac parte din domeniul public”, asupra cărora titularii exercită drept de proprietate privată. În doctrină s-a arătat că „faţă de domeniul public, domeniul privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale reprezintă regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparţinând acestuia fiind exercitat de autorităţile administraţie publice centrale sau locale”^[4].

În plus, actul normativ preciza, în art. 8-10, regulile referitoare la transferul bunurilor atât în interiorul domeniului public, între cei doi posibili titulari ai dreptului de proprietate publică (transfer intradomenial), anume prin acte administrative individuale susceptibile a fi controlate pe calea contenciosului administrativ, cât şi între proprietatea publică şi proprietatea privată a statului şi/sau unităţilor administrativ-teritoriale (transfer interdomenial), anume tot pe calea unui act administrativ individual supus contenciosului administrativ. În acest context, trebuie precizat că art. 10 din Legea nr. 213/1998 stipula expres, doar cu privire la transferul interdomenial, că trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat al statului se putea face prin hotărâre a guvernului „dacă prin Constituţie sau prin lege nu se dispune altfel”, deschizând astfel calea pentru posibile excepţii ulterioare de la acest regim juridic.

Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia a suferit importante modificări în urma adoptării în 2009 a actualului Cod civil^[5], respectiv în 2019 a Codului administrativ^[6].

Actualul Cod civil a abrogat cea mai mare parte a prevederilor Legii nr. 213/1998 şi a preluat definiţia proprietăţii publice în codificarea legii civile, păstrând ca elemente definitorii titularii şi destinaţia bunurilor menite să satisfacă un interes sau un uz public. Astfel, art. 858 din actualul Cod civil a copiat ca atare prevederile din art. 1 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică, arătând că proprietatea publică este „dreptul de proprietate ce aparţine statului sau unei unităţi administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz sau de interes public, cu condiţia să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege”. Însă, sub aparenta detaliată punere în aplicare a prevederilor constituţionale din art. 136, indirect, prin art. 860 alin. (3)^[7] C. civ. s-a creat o clasificare factice a bunurilor care fac obiect al proprietăţii publice în cele care fac obiectul exclusiv al acestei forme de proprietate publică potrivit unei legi organice [aparent, pentru a face aplicarea art. 136 alin. (3) din Constituţie] şi cele care nu sunt obiect exclusiv al proprietăţii publice, adică cele care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz sau de interes public [aparent pentru a face aplicarea art. 136 alin. (2) din Constituţie].

Or, art. 136 din Constituţie nu instituie această distincţie. Alin. (2) al art. 136 din Constituţie stabileşte titularii dreptului de proprietate publică şi precizează faptul că această formă de proprietate este nu doar ocrotită prin lege, ci şi garantată, inclusiv „împotriva unor posibile acţiuni ale titularului dreptului, care ar putea adopta măsuri apte să aducă atingere dreptului de proprietate publică”^[8], în vreme ce alin. (3) al art. 136 din Constituţie enumeră neexhaustiv (prin trimiterea la „alte bunuri stabilite prin lege organică”) bunuri care pot face obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publică. Însă esenţială pentru identificarea bunurilor care pot face obiect al proprietăţii publice conform art. 136 din Constituţie este finalitatea lor, anume aceea de a satisface un interes sau un uz public fie prin chiar natura lor, fie prin declaraţia legii. Acest element definitoriu justifică regimul juridic special de protecţie de care se bucură proprietatea publică în baza alin. (4) al art. 136 şi care presupune, între altele, inalienabilitatea sa^[9]. Art. 860 alin. (3) C. civ. a stabilit o configuraţie diferită de cea constituţională pentru protecţia dreptului de proprietate publică.

De partea sa, Codul administrativ nu a operat cu distincţia dintre bunurile care sunt obiect exclusiv sau neexclusiv al proprietăţii publice creată de actualul Cod civil, ci cu cea anterior utilizată şi de Legea nr. 213/1998, referitoare la domeniul public şi domeniul privat al statului (şi al unităţilor administrativ-teritoriale). Noua reglementare nu defineşte şi nu mai face nicio referire la caracteristicile proprietăţii publice, ci arată în art. 284 că ea „stabileşte unele reguli specifice aplicabile proprietăţii publice şi private a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale” şi reia în art. 286 definiţia „domeniului public” din vechea reglementare^[10].

..........

În versiunea gratuită textul este afişat parţial. Pentru textul integral alegeţi un abonament Lege6 care permite vizualizarea completă a documentului.